Comment les dirigeants évaluent-ils les menaces?

Le billet précédent sur le dilemme de sécurité abordait la question des perceptions de la menace du point de vue du résultat et de ses conséquence pour la politique internationale en fonction de la lecture des intentions d’un autre acteur et de la réponse apportée.

Ce billet se consacre donc logiquement au « comment », c’est-à-dire aux différents processus qui contribuent à façonner les perceptions des dirigeants. De ce point de vue, il affirme résolument que la personnalité des dirigeants est un facteur important de la politique internationale. En effet, certaines approches tendent à assigner une grande importance à la configuration des rapports de force (par exemple le réalisme structurel de Kenneth Waltz et ses successeurs) ou à des déterminismes géographiques (comme la géopolitique « à l’ancienne ») dans l’explication de la politique internationale. Ces approches sont superficiellement attirantes, car elles peuvent donner l’illusion de la profondeur en essentialisant les décisions des États: c’est ce qui permet de dire que « l’intérêt national de X est toujours celui-ci, d’ailleurs sa politique constante est de faire Y ». Les dirigeants sont donc réduits au mieux à des interprètes d’un intérêt national « objectif » qui tomberait du ciel (les bons dirigeants pouvant l’identifier et les mauvais non), au pire à de simples marionnettes de forces qui les dépassent.

Pourtant, des décennies de travaux en histoire diplomatique et en relations internationales ont solidement établi que placés devant la même crise et devant la même information, deux dirigeants aboutissent régulièrement à des conclusions opposées. Il ne s’agit pas d’une anomalie qu’une meilleure collecte du renseignement viendrait corriger, mais d’une caractéristique structurelle du processus. La conséquence analytique est directe : on ne peut pas expliquer l’invasion de l’Irak en 2003 sans tenir compte du fait que c’est George W. Bush, et non Al Gore, qui a remporté l’élection de 2000 ; ni les inflexions récentes de la politique étrangère américaine sans considérer que Trump et Biden ont occupé successivement la Maison-Blanche.

Raymond Aron avait bien résumé le problème de ces approches dans Paix et Guerre entre les Nations:

« Les mêmes hommes n’arrivent pas au pouvoir dans tous les régimes, ils n’agissent pas dans les mêmes conditions ni sous les mêmes pressions. Postuler que les mêmes hommes dans des circonstances différentes ou des hommes différents dans les mêmes circonstances prennent des décisions équivalentes ressortit à une étrange philosophie, implique l’une ou l’autre des deux théories suivantes : ou bien la diplomatie serait rigoureusement déterminée par des causes impersonnelles, les acteurs individuels occupant le devant de la scène mais jouant des rôles appris par cœur, ou bien la conduite de l’unité politique devrait être commandée par un ‘intérêt national’, susceptible d’une définition rationnelle, les péripéties des luttes intérieures et les changements de régime ne modifiant pas (ou ne devant pas modifier) cette définition. Chacune de ces philosophies peut être, me semble-t-il, réfutée par les faits ».

À la suite des travaux pionniers de Robert Jervis, Janice Gross Stein et Richard Ned Lebow, plusieurs auteurs dont Keren Yahri-Milo, Elizabeth Saunders, Michael Horowitz ou Rose McDermott étudient ainsi la manière dont la menace est perçue par les dirigeants, en croisant les approches de psychologie politique et de Relations Internationales. La perception de la menace se définit ainsi comme le processus par lequel un acteur identifie et interprète les éléments potentiellement dangereux de son environnement. Deux briques la composent. La menace, d’abord, qui peut être verbale (des déclarations conditionnelles signalant la capacité et l’intention d’infliger un dommage si certains résultats ne sont pas obtenus) ou physique (un mouvement de forces vers une frontière contestée, par exemple). La perception, ensuite, entendue au sens cognitif : la manière dont l’information sensorielle est reconnue puis interprétée. La menace perçue n’est donc jamais la menace « brute » : elle est le produit d’un traitement, que ces travaux essaient d’étudier systématiquement.

Ce que les décideurs évaluent

Les théories de l’évaluation de la menace identifient quatre éléments que les dirigeants prennent en compte. Il faut les distinguer analytiquement, même si en pratique les décideurs, contraints par le temps et les ressources, les confondent souvent: les estimations de capacités nourrissant les jugements sur les intentions, et réciproquement.

Premièrement, les capacités, c’est-à-dire la quantité et la qualité de l’arsenal militaire ainsi que la puissance économique de l’adversaire. Pour la plupart des analystes, ce n’est pas le niveau absolu qui compte, mais la tendance rapportée à ses propres capacités : un adversaire militairement inférieur qui comble régulièrement son retard augmente la perception de menace autant qu’un adversaire déjà supérieur qui accroît sa part de dépenses militaires. Intervient également la distinction entre capacités offensives et défensives, distinction jamais évidente à établir mais qui structure les jugements : les armements permettant la mobilité sur le champ de bataille ou disposant d’une portée importante sont perçus comme plus offensifs. C’est exactement le raisonnement qui a conduit plusieurs présidents américains à hésiter à livrer à l’Ukraine des systèmes de missiles tactiques de longue portée, par crainte que Moscou n’y voie un signal d’escalade. L’évaluation « objective » des capacités militaires d’un adversaire est un exercice notoirement difficile demandant des éléments à la fois quantitatifs et qualitatifs, mais c’est une dimension incontournable.

Deuxièmement, les intentions. La distinction classique se fait entre puissances de statu quo et puissances révisionnistes. Une puissance de statu quo n’est pas nécessairement pacifique ou aimable : elle cherche simplement à préserver sa position plutôt qu’à l’accroître, comme le Royaume-Uni à l’égard du continent européen pendant une grande partie des XIXe et XXe siècles. Le révisionnisme, lui, admet des degrés. Il existe un révisionnisme limité, insatisfait de certains aspects de la situation existante mais opérant par les canaux établis — le Japon et l’Allemagne de l’Ouest pendant la guerre froide en fournissent l’exemple —, et un révisionnisme illimité ou révolutionnaire, visant à transformer entièrement la distribution de la puissance, du prestige et des ressources : la France napoléonienne, l’Allemagne nazie, le Japon impérial. Comme nous l’avons mentionné précédemment, une distinction qui me semble plus opératoire est celle entre États motivés par la voracité ou par la sécurité. En effet, une attitude de statu quo peut simplement être le résultat d’un État vorace, mais dissuadé d’agir par le rapport de forces existant. Celui-ci a donc tout intérêt à dissimuler ses intentions réelles. D’où la recherche d’indices : des comportements qu’un État ne peut pas manipuler, ou qu’il n’entreprendrait pas s’il n’était pas d’un certain type. Dans l’exemple que je donnais dans le billet sur le dilemme de sécurité, je montrais que le fait que la Russie ait systématiquement saboté tous les accords de maîtrise des armements en Europe et que ses diplomates rejetaient régulièrement des propositions qui auraient objectivement augmenté la sécurité de Moscou était un indice particulièrement fort (surtout combiné à la rhétorique interne du régime) du fait qu’il s’agit d’un État « vorace ».

Troisièmement, la résolution, c’est-à-dire la disposition à tenir bon et à payer le prix face à une pression incitant à reculer. Elle s’évalue par les signaux coûteux, dont James Fearon a montré qu’ils se répartissent en deux catégories distinctes. Les coûts irrécupérables (sinking costs) supposent d’engager des dépenses financières ou militaires en amont — déployer des forces, mobiliser des troupes —, et affectent la négociation à court terme. Les mains liées (tying hands) consistent à créer des pénalités que l’acteur subira en aval s’il ne tient pas un engagement public antérieur : c’est la logique des coûts d’audience, la perte de soutien populaire ou élitaire qu’encourt un dirigeant qui renie une promesse publique. La distinction est utile parce qu’elle permet de qualifier précisément ce que l’on observe. Elle a toutefois ses limites empiriques : plusieurs travaux récents montrent que l’interprétation de ces signaux dépend elle-même des dispositions de l’observateur, et qu’une mobilisation militaire apparemment coûteuse n’est pas forcément suffisante pour convaincre de la résolution d’un acteur. Les interprétations de la résolution semblent donc principalement contextuelles. Par exemple, un article récent avance que la volonté du Président Zelenskyy d’adopter une attitude a priori conciliante envers Moscou au début de son mandat aurait convaincu V. Poutine du manque de résolution du dirigeant ukrainien, et qu’il ne résisterait pas longtemps face à une action militaire.

Quatrièmement, les actions passées, ce que l’on regroupe sous le terme de réputation. L’intuition qui a longtemps structuré la littérature sur la dissuasion nucléaire était simple : celui qui met ses menaces à exécution gagne en crédibilité, celui qui recule la perd. Cette intuition a été sévèrement contestée dans les années 1990 et 2000 par des chercheurs qui ne trouvaient guère de trace d’un tel raisonnement chez les décideurs. Les travaux plus récents la réhabilitent partiellement, mais en la conditionnant : un État qui a reculé a environ deux fois et demie plus de chances d’être testé à nouveau sur des enjeux similaires, et cet effet se concentre dans les rivalités durables. La similarité contextuelle est donc la condition d’application. Saddam Hussein a ainsi déduit des hésitations américaines à engager des troupes au sol en Bosnie que Washington ne mènerait pas de guerre terrestre contre l’Irak par crainte des pertes.

Ensemble, capacités, intentions, résolution et réputation forment les critères sur lesquels les dirigeants s’appuient pour évaluer les menaces auxquelles ils font face. Toutefois, la manière dont ces critères sont analysés et interprétés dépend des dirigeants et des processus de décision.

Pourquoi la même situation est interprétée différemment

Une première raison tient à la présence de biais cognitifs. C’est ici que l’importation des travaux de psychologie politique est la plus claire au sein de la littérature.

L’heuristique de disponibilité conduit à rapprocher la situation présente de celles qui viennent le plus facilement à l’esprit, parce qu’elles sont récentes ou frappantes ; l’information vive chasse alors la tendance statistique. L’heuristique de représentativité pousse à raisonner par ressemblance perçue, au mépris des fréquences de base : les Américains ont mobilisé l’analogie de Munich pour la Corée, Diên Biên Phu et le Vietnam, et Britanniques comme Français ont décrit Nasser comme un nouvel Hitler lors de la crise de Suez. L’ancrage fait dépendre les estimations d’un point de départ initial souvent arbitraire et rarement révisé : les analystes israéliens étaient ancrés sur l’idée que l’Égypte ne disposait pas d’une capacité offensive, ce qui explique en partie la surprise de 1973. L’aversion à la perte, enfin, issue de la théorie des perspectives, indique que les dirigeants qui se perçoivent en train de perdre ce qu’ils possèdent déjà reconnaissent les menaces beaucoup plus volontiers. On aurait pu anticiper l’action de Sadate en 1973 en comprenant qu’il opérait dans le domaine des pertes s’agissant du Sinaï.

À ces biais s’ajoutent des mécanismes de nature différente. L’erreur fondamentale d’attribution fait que les dirigeants expliquent le comportement de l’adversaire par sa nature profonde, et le leur par les circonstances : l’enrichissement de l’uranium iranien révèle la nature du régime, tandis que les sanctions américaines qui suivent ne sont qu’une réponse contrainte à un environnement difficile. Ce double standard alimente mécaniquement les spirales d’hostilité. La réactance, ou aversion à la capitulation, explique que les ultimatums produisent régulièrement l’effet inverse de celui recherché — l’ultimatum de Guillaume II n’a pas arrêté la mobilisation russe, les pressions soviétiques sur Berlin n’ont pas fait partir les Occidentaux, six décennies de sanctions n’ont pas converti le régime cubain. Le raisonnement motivé, enfin, conduit à écarter l’information qui contredit ce que l’on souhaite croire : Truman et son entourage ont écarté en 1950 les indices d’une intervention chinoise en Corée, parce que les accepter aurait impliqué que Mao considérait les États-Unis comme irrésolus, ce que les Américains ne croyaient pas d’eux-mêmes.

Faucons et colombes

De nombreux travaux montrent que les élites dirigeantes en charge de la politique internationale peuvent se répartir en deux grands « types » de profils intellectuels et psychologiques qui ne sont pas juste des expressions journalistiques: les faucons et les colombes. Ces deux groupes sont partagés en fonction des théories implicites auxquelles ils adhèrent pour gérer les conflits internationaux.

Les faucons adhèrent au modèle de la dissuasion : le conflit survient lorsqu’un adversaire expansionniste perçoit un État comme faible en capacités ou en résolution. Les colombes adhèrent au modèle de la spirale : le conflit survient lorsque des États se méprennent mutuellement sur leurs capacités et leurs intentions, enclenchant précisément le paradoxe de sécurité. De cette divergence découlent des différences prévisibles. Les faucons voient le système international comme plus menaçant et la diplomatie comme moins efficace ; ils accordent plus de poids à la constance du comportement adverse qu’à son caractère belliqueux, et l’inverse vaut pour les colombes ; ils jugent les signaux militaires plus convaincants que les signaux diplomatiques, considérant que les paroles sont bon marché et la puissance non. Ils acceptent aussi davantage de risques face aux pertes et dévaluent automatiquement les propositions conciliantes.

L’évaluation britannique de l’Allemagne nazie illustre le mécanisme. Eden au Foreign Office et Vansittart comme sous-secrétaire permanent tenaient des positions de faucons et considéraient depuis 1936 qu’Hitler menaçait le statu quo continental ; Chamberlain et Henderson, ambassadeur à Berlin, tenaient des positions de colombes et prêtaient à Hitler des objectifs limités et opportunistes, jusqu’après l’Anschluss et les Sudètes. Trois enseignements en découlent. D’abord, la mauvaise perception de Chamberlain a été décisive parce qu’il occupait le poste de Premier ministre : la position dans l’organigramme transforme un biais individuel en politique publique. Ensuite, les responsables britanniques n’étaient pas des automates réagissant à une menace objective, mais des acteurs dont les jugements variaient selon leurs croyances préalables. Enfin, ces types de décideurs se comportent différemment de manière suffisamment régulière pour que l’on puisse formuler des attentes falsifiables sur leurs perceptions.

Aucun des « types » n’a structurellement raison: une colombe face à un État « cupide » risque de se tromper dans son évaluation de manière aussi dramatique qu’un « faucon » face à un État motivé par la sécurité.

Les décideurs ne sont pas interchangeables

Outre les biais cognitifs et les prédispositions psychologiques, les facteurs biographiques et dispositionnels ont également un effet empiriquement documenté sur le processus d’évaluation de la menace. L’expérience militaire produit des résultats contrastés, et il faut le désagréger : les travaux de Horowitz, Stam et Ellis montrent que ce sont les dirigeants ayant une expérience militaire sans expérience du combat qui sont les plus enclins au conflit, tandis que l’exposition directe à la violence produit plutôt de la prudence. L’expérience de la rébellion armée augmente d’environ 20 % la probabilité de poursuivre un programme nucléaire, l’expérience du caractère fugace du pouvoir rendant plus attentif aux instruments permettant de le conserver. L’âge raccourcit l’horizon temporel et augmente la propension à initier et à faire escalader les différends: les dirigeants plus âgés ont ainsi tendance à être plus agressifs (Donald Trump a  80 ans, Vladimir Poutine a 73 ans, de même que Xi Jinping). L’âge perçu compte autant que l’âge réel, Khrouchtchev ayant à Vienne écarté les signaux de résolution de Kennedy qu’il jugeait trop jeune. Le narcissisme, mesuré sur les présidents américains entre 1897 et 2008, augmente très fortement la probabilité d’initier unilatéralement des différends et de mener des guerres longues, tout en conduisant à sous-estimer les menaces réelles. Le degré d’auto-surveillance (self-monitoring), c’est-à-dire l’attention portée à l’image que l’on projette, prédit la sensibilité aux atteintes réputationnelles : Reagan à un extrême, Carter à l’autre. Généralement, les dirigeants font preuve de capacités inégales de raisonnement stratégique. Brian Rathbun oppose ainsi les états d’esprit « réaliste » et « romantique ». Les réalistes témoignent d’une pensée fortement rationaliste et mettent l’accent, dans leur action, sur l’importance de la puissance, de la retenue et des facteurs structurels. Les romantiques insistent au contraire sur l’action individuelle, sur les idéaux et sur la capacité à produire le changement. Il en résulte que les romantiques sont susceptibles de percevoir une menace dès lors qu’ils voient leurs idéaux remis en cause. Le président américain Ronald Reagan, par exemple, considérait que les États-Unis étaient investis d’une mission morale singulière et voyait dès lors ce qui la menaçait, à l’image de l’Union soviétique, comme un « empire du mal ». Si les romantiques ont un état d’esprit plus volontiers guerrier, ils risquent d’amplifier les menaces, voire d’en percevoir là où il n’en existe pas.

Conséquences pour l’analyse

Il faut être clair sur les limites, faute de quoi l’outil sera mal employé. Savoir que Poutine présente des traits narcissiques et une vision grandiose de la restauration de la puissance russe ne permettait pas de prédire une invasion en février 2022 plutôt qu’à une autre date: cela fait partie d’un faisceau d’éléments à prendre en considération pour évaluer les intentions russes. De fait, la littérature autorise des énoncés robustes sur les effets moyens ; elle n’autorise pas de prédiction ponctuelle sur l’acteur X dans la situation Y.

Ces réserves posées, la littérature offre à l’analyste une discipline d’analyse plutôt qu’un pouvoir prédictif. La première règle consiste à maintenir séparées les quatre dimensions de l’évaluation. Le glissement des capacités vers les intentions est l’erreur la plus fréquente : constater qu’un adversaire dispose des moyens d’agir ne dit rien de sa volonté de le faire, et l’inférence inverse — supposer les capacités à partir d’intentions prêtées — n’est pas meilleure. La seconde règle en découle : privilégier les indices sur les déclarations, c’est-à-dire les comportements qu’un acteur n’entreprendrait pas s’il n’était pas d’un certain type, et particulièrement ceux qui lui coûtent quelque chose. Le rejet systématique par Moscou de propositions qui auraient objectivement accru sa propre sécurité relève de cette catégorie ; les discours rassurants ou menaçants, non.

La troisième règle est d’identifier le point de référence de l’adversaire plutôt que le sien. Savoir si un dirigeant se perçoit en train de perdre ce qu’il possède déjà prédit sa tolérance au risque mieux que l’inventaire de ses capacités, et cette information est le plus souvent disponible avant l’événement. Symétriquement, l’argument réputationnel ne doit être invoqué que sous condition (similarité contextuelle des enjeux et rivalité durable), faute de quoi il n’est qu’une intuition de sens commun déguisée en inférence.

Reste la question du sujet percevant. Écrire que « Moscou estime » ou que « Pékin perçoit » efface précisément la variable que l’on cherche à mobiliser. L’analyse doit nommer les individus, restituer les théories implicites auxquelles ils adhèrent et, surtout, situer leur position dans l’organigramme : la leçon de 1938 n’est pas que Chamberlain se trompait, mais qu’il était Premier ministre quand Eden et Vansittart ne l’étaient pas. Tout appareil décisionnel contient ses faucons et ses colombes ; ce qui importe est le rapport de force entre eux et sa trajectoire.

Enfin, l’analyste doit s’appliquer à lui-même la grille qu’il applique à son objet. L’erreur fondamentale d’attribution, l’ancrage et le raisonnement motivé ne sont pas des pathologies réservées aux décideurs. Le seul antidote pratique consiste à formuler ses attentes par avance et sous forme conditionnelle (si telle hypothèse est juste, on devrait observer tel comportement avant telle échéance).

Pour aller plus loin

Michael C. Horowitz, Allan C. Stam, and Cali M. Ellis, Why Leaders Fight (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2015)

Robert Jervis, Perception and Misperception in International Politics, (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1976)

Keren Yarhi-Milo, Who Fights for Reputation: The Psychology of Leaders in International Conflict (Princeton, NJ: Princeton University Press 2018)

Don Casler, David Ribar, and Keren Yarhi-Milo, “The Many Faces of Credibility: Hawks, Doves, and Nuclear Disarmament,” Security Studies 32, no. 3 (2023): 413–445.

Joshua D. Kertzer, Resolve in International Politics (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2016)

Yuen Foong Khong, Analogies at War: Korea, Munich, Dien Bien Phu, and the Vietnam Decisions of 1965 (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1992).

Uri Bar-Joseph and Rose McDermott, Intelligence Success and Failure: The Human Factor (New York, NY: Oxford University Press, 2017).

Brian C. Rathbun, Reasoning of State: Realists, Romantics and Rationality in International Relations (Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2019).